Descentralización fiscal: Algunas reflexiones sobre el caso del transporte ferroviario en Chile.

Author Pablo Alberto Valenzuela Category , , ,

EFE hasta hace un tiempo era una empresa altamente centralizada en la que la planificación de los servicios se hacía directamente desde Santiago, algunas veces motivados por decisiones políticas más que técnicas o sociales y desconociendo la realidad de las comunidades locales. Sin embargo, desde hace algún tiempo esto ha empezado a cambiar.

En primer lugar, creo necesario hacer un pequeño diagnóstico respecto al funcionamiento centralizado de EFE. Durante mucho tiempo Chile fue un país con una gran ciudad y con “provincias” siempre relegadas a lo que se dispusiera desde Santiago, pero la idea de descentralizar el país viene a cambiar esta visión, buscando liberar a Santiago de las competencias que bien se pueden asignar a las regiones. Además, hoy hay importantes centros urbanos distintos a Santiago, muchos servicios públicos se han descentralizado y hay un marco normativo que se podría usar para potenciar el transporte ferroviario de forma descentralizada..

Antes de iniciar un análisis, hay que hace un pequeño supuesto teórico. Se puede considerar a los servicios prestados por las regiones como un mercado de bienes privados, toda vez que existe un comportamiento parecido entre “la industria de gobiernos locales y los mercados privados” (Tiebout:1956). Sin embargo, el mismo Tiebout hace la distinción entre bienes públicos y bienes públicos locales, que serían aquellos que benefician solo a un área geográfica determinada, luego, hay una industria que provee bienes públicos locales que compite entre sí para prestar un mejor servicio. En este punto entra la idea si acaso el transporte ferroviario de pasajeros cabe en la categoría de bien público local, a mi juicio, no del todo, sin embargo genera externalidades positivas que si se pueden convertir en bienes públicos locales y por tanto de allí vendría el interés por invertir en transporte ferroviario. En otras palabras, no es un bien público el servicio de transporte de pasajero, bien lo podría prestar una empresa privada, pero sí es un bien público la poca contaminación, el cuidado del medio ambiente, la mejor calidad de los caminos, etc, luego, el transporte ferroviario genera beneficios estos sociales y allí surge el interés de las autoridades públicas por invertir en este sistema.

Sin embargo, hay que hacer una nueva salvedad sobre particularmente el transporte ferroviario de pasajeros: en gran medida los ferrocarriles en el mundo son medios económicamente deficitarios que requieren de la subvención del Estado para subsistir el cual se justifica en las externalidades positivas que se generan. ¿Dónde está la conveniencia que sea el Estado y no el privado el que se encargue de este medio de transporte socialmente beneficioso pero económica no rentable? El subsidio a un privado implica primero entregarle un determinado monto para cubrir el déficit operacional y sumado a eso un monto para que el operador tenga utilidad y se interese en operar el servicio. Un ejemplo, si el operador obtiene un total de ingresos de 200 millones de pesos y el costo total de operar el servicio es de 250 millones pesos, el Estado debe aportar con un subsidio mayor a 50 millones de pesos que es la diferencia, digamos, 70 millones de pesos para asegurarle al operador privado un utilidad de 20 millones de pesos. Esta realidad cambia en una empresa pública pues aun cuando la empresa pública –que debe operar todo lo eficientemente posible- no logra alcanzar un equilibrio operacional, el Estado le aporta esa diferencia. En mi ejemplo serían 50 millones de pesos y no 70 millones. ¿Cómo se justifica este subsidio? Diremos que hay externalidades positivas que el transporte ferroviario genera que no son internalizadas por la empresa. Desde el punto de vista económico se da una situación subóptima, pues hay personas que no están pagando por el servicio ferroviario y que sin embargo se están beneficiando de esas externalidades positivas: menos congestión en las carreteras, mejor calidad medioambiental, menos daños a los caminos.

En consecuencia, la idea de filiales resulta mucho más óptima –estamos viendo la prestación del servicio- pues permite focalizar los subsidios. Sin embargo, surge la cuestión sobre quién debe entregar ese subsidio, el gobierno central o los gobiernos regionales.

Ya mencioné la idea de Tiebout sobre los gobiernos locales como industrias de bienes públicos locales y desde esa perspectiva he definido por qué el servicio de transporte ferroviario debe ser considerado como tal. Es sencillo responder entonces que aquellos servicios que beneficien a la región sean subsidiados por los gobiernos regionales, de modo que sean los habitantes de la región quienes internalicen los beneficios –paguen los costos- de tener un transporte ferroviario. Entonces, el Biotren o el Corto del Laja podrían ser operados por FESUB y ser el gobierno regional del Bio Bio quien subsidie a la empresa pues es la región del Bio Bio la que mayormente se beneficia con este servicio. ¿Y qué pasa entonces con servicios que atienden más de una región, como el Terrasur o Metrotren? Se podría decir que en ese sentido los gobiernos regionales de aquellas regiones por donde pasa el tren se encarguen de subsidiar, es decir, que se repartan de igual forma el costo. Sin embargo, estoy seguro que sería un poco más complejo que una simple división, pero se entiende hacia donde va encaminada la idea: que cada jurisdicción sea capaz de internalizar los beneficios –pagar los costos- de tener servicios de pasajeros.

En este punto entra otro importante supuesto teórico que tiene que ver con el accountability de los gobiernos locales. El modelo de Tiebout supone que existe perfecta movilidad de las personas entre jurisdicciones y a eso se le puede añadir el modelo de “voto con el pie” de Hirschmann (1970) donde las personas pueden premiar a sus autoridades en la medida que hagan un buen trabajo de gestión y castigarlas en caso que no lo hagan, todo esto en términos electorales. Ahora bien, bajo el supuesto que los intendentes sean democráticamente elegidos, se creará el incentivo para que mejoren la gestión pues, bajo los dos supuestos teóricos antedichos: 1) los electores podrían moverse a otra jurisdicción con mejor calidad de vida restando votos a su jurisdicción; 2) los electores podrían votar en contra del Intendente, sacándolo de su cargo pues “es un proveedor ineficiente y el costo de transacción por pasar de un proveedor bueno a un malo es igual a cero” (Letelier, 2007). ¿Qué tiene que ver esto con la idea central de este documento? El ferrocarril entrega una serie de beneficios a la comunidad: mejor calidad del medio ambiente, menor congestión en las carreteras y caminos; mayor eficiencia pues un tren equivale a varios buses, ahorro en términos energéticos; lo anterior puede redundar en mejoras a la calidad de vida, a la salud de las personas, etc. Luego ¿Qué incentivo hay para que sea el gobierno local el que subsidie y, desde la economía política, sea el Intendente quien se mueva a hacer esto? La idea entonces de aprovechar en su región los beneficios del tren, beneficiando a su población y obteniendo más votos. En Chile, claro está, este supuesto se cae pues los intendentes no son elegidos de forma popular y hacer este tipo de evaluaciones para el elector respecto al gobierno central es mucho más complejo, pues el gobierno central realiza muchas más tareas y sopesar cuál es más importante no es tan sencillo como ver que las personas pasan más tiempo en casa pues llegan antes gracias a un servicio de cercanías efectivo subsidiado por el gobierno local.

Hemos resuelto el tema del transporte de pasajeros, pero ahora entre un nuevo elemento a la discusión: los trenes de carga. Las empresas de carga pueden eventualmente operar en toda la red y los beneficios que un tren de carga genera son incluso mayores a los de un tren de pasajeros: menos camiones en las carreteras implica un daño menor a éstas –tomando en cuenta además el subsidio implícito a los camiones pues el daño que producen no se compensa con el peaje que pagan, costo que debe terminar asumiendo el Estado o los concesionarios-, menos contaminación y el transporte más seguro de algunos productos peligrosos, como ácido sulfúrico, combustibles o gas. Estas externalidades positivas no son internalizadas por los porteadores de carga, es decir, no obtienen el beneficio marginal asociado a ellas pues las personas beneficiadas no pagan por lo que obtienen. ¿De qué manera logramos que esto resulte eficiente? Resultaría favorable entregar beneficios tributarios a las empresas porteadoras de carga o que hacen uso del ferrocarril para transportar sus mercancías, permitiendo que exista un incentivo para que los porteadores tengan más clientes, se aumentan el beneficio social y mediante franquicias tributarias se le permita a quienes transportan carga reducir sus costos. Vale mencionar que los camioneros tienen una franquicia tributaria. Dichos beneficios tributarios serían entregados por el gobierno central, pues resulta complejo medir a que jurisdicción beneficia más el transporte, por ejemplo, de ácido entre Los Lirios y San Antonio por vía ferroviaria.

Finalmente, es necesario hablar sobre el mantenimiento de la infraestructura. Ya quedo resuelto el tema de la operación y subsidio de trenes de pasajeros y la idea de descentralizar el financiamiento de su operación, entregando a los gobiernos regionales la tarea de internalizar el costo de mantener sistemas ferroviarios, también he hablado sobre la idea de hacer que las empresas privadas de carga internalicen el beneficio que generan mediante franquicias tributarias, pero queda la idea de las vías, estaciones, obras de arte y señalización. No cabe duda que las empresas operadoras de carga y de pasajeros deberían pagar un canon o peaje por el uso de la vía y que eso debería ir a una administración centralizada, la cual podría ser la misma EFE. Nuevamente hay que ir a la idea de Tiebout de gobiernos locales como mercado privado de bienes. Si son los gobiernos locales quienes financian de manera descentralizada el mantenimiento de la vía, se pueden producir, por un lado, inequidades horizontales entre gobiernos locales: puede que uno invierta mucho en vías y otros no invierta nada, luego, los servicios de carga se verían perjudicados pues hay trenes cargueros que recorren más de una región. Surge también la idea de externalidades entre jurisdicciones. Un gobierno local puede invertir en vías para permitir el paso de sus trenes de pasajeros, sin embargo, por esas mismas vías circularán trenes de carga que puede que solo estén de paso por la región, se convertirán entonces en free riders, es decir, obtendrán un beneficio sin haber asumido el costo de éste. De este modo, será el gobierno central, a través de EFE o de otra agencia encargada, quien reciba los pagos por concepto de uso de vías y los distribuya en mantenimiento de las vías existentes. El costo de construir nuevas vías también debería asumirlo el Estado por la misma razón antedicha o, como sucede ahora, ser financiado en parte por las empresas privadas que se beneficien de nuevos accesos ferroviarios a sus plantas cuando se trate de desvíos exclusivos.

En síntesis, se descentraliza la operación de servicios permitiendo que los gobiernos regionales puedan hacerse parte del financiamiento de servicios socialmente beneficiosos o con externalidades positivas, de modo tal que sean las regiones quienes asuman el costo de tener servicios ferroviarios que entregan beneficios a las regiones. Y la administración y mantenimiento de la vía se deja en un organismo centralizado de modo que se reduzcan las externalidades entre gobiernos regionales y las inequidades que se puedan producir entre éstos, pudiendo obtener niveles socialmente óptimos. Se incentiva además el transporte de carga, permitiendo que las empresas internalicen el beneficio que generan a través de franquicias tributarias.

Un tema diferente que no viene al caso analizar en este trabajo es la gestión que realicen las empresas operadoras, las que deberían prestar eficientes y efectivos servicios, satisfaciendo las necesidades de sus usuarios pero además beneficiando a la sociedad en su conjunto, ya sea a nivel local o nacional.

Referencias:

· Hirschman, A. O. Exit, Voice, and Royalty. Harvard University Press, Cambridge. 1970.

· Letelier, L. Teoría de la descentralización fiscal. INAP – Universidad de Chile. 2007.

· Tiebout, C.M. A Pure Theory of Local Expenditures. Journal of Political Economy, Vol. 64, October, p.p. 416-24. 1956.

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